L’ambassadeur Dr Mohamed Hegazy écrit : La Commission du bassin du Nil entre coopération réelle et logique de la majorité — Une réponse égyptienne objective aux déclarations du ministre éthiopien de l’Eau et de l’Énergie

Adham mohamed2 hours ago

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J’ai suivi, comme tous ceux qui s’intéressent au dossier des eaux du Nil, avec attention les déclarations du ministre éthiopien de l’Eau et de l’Énergie, Habtamu Itefa, concernant la position de l’Égypte sur la création d’une commission permanente du bassin du Nil, y compris son accusation selon laquelle Le Caire et Khartoum entravent la création de cette institution, son affirmation que l’Accord-cadre coopératif (CFA) est devenu le cadre juridique et institutionnel de la gestion des ressources partagées du Nil, et son assertion que la réserve de l’Égypte représente une opposition au principe selon lequel « le Nil appartient à tous ».

Ces déclarations appellent une clarification méthodologique et juridique, car l’essence du différend ne porte pas sur la coopération ou son absence, mais sur la forme de cette coopération, ses règles et sa référence, et sur la question de savoir s’il est possible d’établir une institution de gestion d’un fleuve international partagé sans la participation de tous ses États, puis de la considérer comme une institution pour l’ensemble du bassin.

Pour clarifier, la position de l’Égypte sur cette question ne repose pas sur un rejet de principe de la coopération institutionnelle, mais sur une vision juridique et politique claire fondée sur les règles du droit international des fleuves internationaux et sur les expériences africaines réussies de gestion des bassins partagés. L’Égypte n’est pas contre la coopération entre les États du bassin du Nil, ni contre la création d’institutions permanentes de coopération. Le Caire affirme à maintes reprises son engagement à travailler dans le cadre de l’Initiative du bassin du Nil (IBN) en tant que cadre global et unique capable de rassembler les dix États du bassin. Cependant, une institution qui ne comprend pas tous les États du bassin ne peut être considérée comme représentative de celui-ci — et c’est là l’essence du problème juridique et institutionnel soulevé par les récentes déclarations éthiopiennes.

Si un groupe d’États du bassin a ratifié l’Accord-cadre coopératif, cela confère à l’accord un effet juridique pour les États qui en sont devenus parties, mais cela ne signifie pas qu’il est devenu un cadre contraignant pour les États qui ne l’ont pas rejoint. Même si la commission devient juridiquement établie pour les États parties, la présenter comme la seule institution représentant l’ensemble du bassin du Nil reste problématique tant que des États majeurs du bassin n’ont pas accepté ce même cadre juridique. L’Égypte a clairement appelé à s’abstenir de toute étape institutionnelle précipitée avant de parvenir à un consensus global au niveau du bassin, car transformer l’initiative actuelle en une organisation sous-régionale pour un groupe d’États amont, puis la présenter comme la « Commission du bassin du Nil », représente une étape dangereuse qui menace l’unité du bassin et sape les possibilités de coopération globale.

Peut-être le ministre éthiopien ne sait-il pas — bien que je croie qu’il l’a délibérément omis — qu’il existe des efforts en cours de la part des États collectifs de l’Initiative du bassin du Nil, à travers un comité formé sous la présidence du Soudan du Sud et de l’Ouganda, pour visiter les États qui n’ont pas signé l’Accord-cadre afin de connaître les raisons de leurs réserves et de tenter de surmonter ces obstacles. Le comité poursuit son travail en pleine coopération avec l’Égypte et le Soudan, ce qui reflète une approche responsable de la part du reste des États du bassin, tandis qu’il apparaît que les responsables en Éthiopie sont devenus captifs de leurs propres faits et suivent une approche qui ignore ces faits pour servir des politiques nuisibles aux États du bassin et à la sécurité et à la stabilité dans leur environnement régional.

Les expériences africaines elles-mêmes offrent des modèles plus matures que la logique du conflit entre amont et aval. Si l’objectif est de gérer conjointement les fleuves internationaux, l’Afrique offre des modèles importants qui ne reposent pas sur la logique de la majorité contre la minorité. L’Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal (OMVS), l’Organisation pour la mise en valeur du fleuve Gambie (OMVG) et la Commission du bassin du Zambèze (ZAMCOM) sont tous des modèles institutionnels fondés sur la participation de tous les États riverains de l’ensemble du bassin, et non sur l’exclusion de l’un d’entre eux. Ces modèles nous disent quelque chose d’important : la gestion d’un fleuve international ne réussit pas avec la logique de l’amont contre l’aval, mais avec la logique de tout le bassin, sur la base de l’équilibre, de l’équité et de la participation. C’est l’approche que prône l’Égypte, et non celle proposée par l’Éthiopie, qui repose sur la transformation d’une institution minoritaire en une institution prétendant représenter la majorité.

Sur cette base, le droit international ne reconnaît plus l’idée de souveraineté absolue sur un fleuve international — un fait juridique important qui doit être présent dans toute discussion sérieuse sur l’avenir des eaux du Nil. Le discours éthiopien repose sur la prémisse que l’Éthiopie est un État souverain et a donc le droit de faire ce qu’elle veut sur son territoire. Mais un fleuve international n’est pas simplement un morceau de territoire national ; c’est une ressource partagée dont les utilisations affectent d’autres États. La Commission du droit international des Nations Unies a discuté depuis les années 1970 des théories relatives à l’utilisation par les États des fleuves internationaux, et a rejeté l’évolution moderne de l’idée de souveraineté territoriale absolue qui donne à l’État amont une liberté illimitée dans l’utilisation de l’eau. La Cour internationale de Justice, dans l’affaire Gabčíkovo–Nagymaros, a affirmé que le principe de « l’intérêt commun » est la base de la gestion des cours d’eau internationaux, et que les prétentions de souveraineté absolue sur des ressources en eau partagées contredisent les principes du droit international.

Par conséquent, l’affirmation selon laquelle le Nil « appartient à tous » doit conduire à la coopération, non à l’hégémonie. Si nous sommes d’accord avec le ministre éthiopien pour dire que le Nil est une ressource partagée et que les États du bassin doivent le préserver, le gérer et le développer conjointement, l’Égypte n’y voit aucun problème — c’est même le principe que nous soutenons. Mais si le Nil « appartient à tous » au sens où tous ses États partagent la responsabilité, la conclusion logique est qu’aucun État ne peut monopoliser la gestion des débits du fleuve, et qu’un groupe d’États amont ne peut monopoliser l’établissement des règles de gestion de l’ensemble du bassin. La gestion partagée signifie la participation partagée — et c’est la différence entre une véritable coopération et l’utilisation d’une institution régionale comme outil pour remodeler les équilibres du fleuve en faveur d’une partie au détriment d’une autre.

Le point le plus important à souligner dans ce contexte est peut-être que l’Égypte ne craint pas le développement éthiopien, mais s’oppose à la gestion unilatérale d’un fleuve international. Le développement est une chose, et la gestion des débits d’un fleuve international en est une tout autre. L’objection égyptienne ne porte pas sur la production d’électricité en Éthiopie, mais sur toute politique conduisant à monopoliser le contrôle des débits du Nil Bleu, ou à établir une série de projets majeurs sans cadre juridique contraignant protégeant les intérêts des États en aval. Cette question est devenue plus urgente avec l’évocation de projets supplémentaires sur le Nil Bleu, ce qui change la nature de toute la question. La question n’est plus seulement de savoir comment un seul barrage est géré, mais comment tout un système de barrages sur un seul cours d’eau international sera géré. C’est là qu’apparaît le besoin urgent d’un cadre juridique clair définissant les règles de notification, d’échange de données, d’exploitation, de gestion des périodes de sécheresse prolongée, de coordination entre les barrages et d’évaluation des impacts des nouveaux projets. Ce ne sont pas des demandes égyptiennes exceptionnelles ; c’est la logique d’une gestion saine de tout bassin fluvial international.

Il est regrettable que les récentes déclarations du ministre éthiopien interviennent à un moment où la région a besoin d’une désescalade et d’une consolidation de la confiance, et non d’un approfondissement de la division. Lorsque le responsable éthiopien déclare que son pays peut continuer à développer les ressources du Nil sans être arrêté par l’objection des États en aval, le message politique parvenant au Caire et à Khartoum n’est pas un message de coopération. Lorsqu’il parle de l’Égypte et du Soudan comme représentant une « minorité » face à une majorité d’États du bassin, cela transforme une question juridique et technique complexe en une question de vote politique, ce qui ne sert pas l’Éthiopie elle-même. Si l’Éthiopie veut véritablement devenir un centre régional de l’énergie et de l’intégration économique, son meilleur investissement est la confiance, et non l’approfondissement des soupçons ; la stabilité comme porte d’entrée du développement. Les déclarations qui accroissent la tension et la discorde ne servent en rien cet objectif.

En revanche, l’Égypte dispose d’un vaste bilan de coopération avec les États du Nil Blanc et d’Afrique de l’Est, et ce bilan doit être présent dans l’évaluation de la position égyptienne. Les relations égyptiennes avec les États du bassin du Nil Blanc et d’Afrique de l’Est ont connu ces dernières années un large développement dans les domaines du développement, des infrastructures, de l’énergie et de l’eau. Le projet du barrage Julius Nyerere en Tanzanie est un exemple clair de la capacité de l’Égypte à participer à un grand projet de développement africain avec un État du bassin du Nil, réalisant des intérêts de développement partagés.

L’Égypte entretient également des relations stratégiques et historiques développées avec le Kenya, l’Ouganda, la République démocratique du Congo, le Rwanda, le Burundi et d’autres États du continent. Sa coopération s’étend même autour de la côte de la mer Rouge, avec des ports interconnectés d’Ain Sokhna à Port-Soudan, aux ports d’Érythrée, de Djibouti et de Somalie, jusqu’au Kenya et à la Tanzanie, atteignant l’Angola, le Mozambique et l’Afrique du Sud. Ce corridor économique géant — si l’on y ajoute la liaison transversale de la route Safaga–N’Djamena vers le Tchad — permet de réaliser que l’Éthiopie n’a pas encore saisi la valeur d’une vaste coopération régionale qui pourrait apporter à tous des bénéfices dépassant largement ce qui peut être obtenu par des politiques d’hégémonie sur les ressources en eau.

Ce qui est requis aujourd’hui n’est pas une commission pour les États amont ni une commission pour les États en aval, mais une véritable commission pour l’ensemble du bassin. L’Égypte ne veut pas d’une institution contrôlée par les États amont, ni d’une institution contrôlée par les États en aval. L’Égypte veut une institution représentant tout le Nil, de ses sources à son embouchure — de l’Éthiopie, l’Ouganda, la Tanzanie, le Kenya, la République démocratique du Congo, le Rwanda, le Burundi, le Soudan du Sud, le Soudan et l’Égypte — selon une formule convenue par tous. Mais qu’une institution comprenant un groupe d’États se transforme en une institution prétendant représenter tout le bassin, tandis que d’autres États restent en dehors, ne réalise pas le véritable objectif de l’intégration ; cela la sape et intensifie la division.

Il convient de noter ici que l’expérience des négociations au cours des années passées révèle que la crise de confiance est bien plus ancienne que le barrage de la Renaissance. D’après ma participation à plusieurs cycles de négociations sur les eaux du Nil, je peux dire que le problème de confiance n’a pas commencé avec le barrage de la Renaissance ; il a des racines plus profondes. Les négociations ont connu par le passé de sérieuses tentatives de compromis. Lors d’un cycle de négociations à Bujumbura en 1997, nous sommes parvenus à une formule de compromis sur l’un des points litigieux liés à l’article B14, qui aurait pu offrir des garanties pour les utilisations existantes de l’Égypte et du Soudan. La proposition ougandaise de l’époque était une tentative de parvenir à un compromis préservant les intérêts des États amont et en aval. Mais ce consensus n’a pas duré. Peu après, l’Éthiopie est revenue à une position différente et a commencé des manœuvres parmi les États amont pour reconstruire une position collective qui a empêché la poursuite du consensus qui avait été atteint.

Cet incident n’est pas un règlement de comptes historique, mais il prouve que la crise de confiance actuelle a d’anciennes racines de négociation, et que le problème ne réside pas dans une formule institutionnelle particulière autant que dans l’absence de volonté réelle de parvenir à une solution globale et équilibrée, pour mettre en œuvre des plans cachés et gagner du temps. Par conséquent, l’échec des négociations est clairement dû au plafond non déclaré de la position éthiopienne, à la mauvaise foi et à l’incapacité de comprendre les besoins fermes des deux États en aval depuis la naissance de ce fleuve. Il n’est pas exagéré de dire que des puissances régionales et internationales ont incité à faire pression sur l’Égypte en utilisant le dossier de l’eau et ont aidé à la construction pour que le barrage éthiopien devienne un outil de pression politique exercé contre la position égyptienne.

Il est également important de noter que les négociations ont besoin d’un plafond de négociation clair et d’une volonté réelle de parvenir à une solution, ce qui a manqué au processus de négociation avec la partie éthiopienne. L’une des règles les plus importantes de la négociation est que chaque partie entre en négociation en connaissant ses objectifs et ses limites, et qu’il existe une volonté réelle de parvenir à un règlement. Ce que nous avons affronté pendant des années de négociation, c’est l’absence d’un plafond de négociation éthiopien clair, tandis que la vision éthiopienne de l’avenir hydrique du Nil Bleu évoluait progressivement. Aujourd’hui, avec l’évocation de trois barrages supplémentaires, l’importance de cette question devient plus claire. S’il existe une vision stratégique de construction d’un système multi-barrages sur le Nil Bleu, cela devrait être un sujet explicite dans toute négociation. Mais l’Éthiopie a choisi la méthode de la dissimulation pour faire passer son premier barrage, et je pense qu’il sera difficile — voire impossible — d’imaginer que l’Égypte accepte un fait accompli, et la décision éthiopienne aura de graves conséquences dont elle sera responsable. Lorsque l’Éthiopie négociait, elle cachait ses intentions, et il n’est pas acceptable de négocier chaque étape comme s’il s’agissait d’un projet distinct, car l’accumulation de projets sur un seul fleuve peut produire un effet totalement différent de l’effet de chaque projet individuellement. Cela rend l’évocation d’un cadre juridique global et contraignant plus urgente que jamais.

Dans ce contexte, il faut souligner que le droit international ne confère pas à l’Égypte un droit absolu aux eaux du Nil, et ne confère pas non plus à l’Éthiopie un droit absolu de les contrôler. L’Égypte doit être précise et équitable dans sa présentation, ne disant pas que le droit international lui donne un droit absolu à chaque goutte d’eau du Nil, et l’Éthiopie ne devrait pas dire que le droit international lui donne une liberté absolue de contrôler les eaux du Nil Bleu. Le droit des fleuves internationaux repose sur l’équilibre, et la Commission du droit international a affirmé que la théorie de la souveraineté territoriale absolue sur un fleuve international n’est pas la règle sur laquelle l’évolution moderne du droit s’est établie, tandis que les règles modernes du droit des fleuves internationaux ont affirmé le principe de l’utilisation équitable et raisonnable, de la participation et de la prise en compte des intérêts des États riverains. C’est la règle qui devrait gouverner l’avenir, et non la logique de la majorité que l’Éthiopie tente de promouvoir.

L’Égypte considère le Nil dans un cadre plus large d’intégration africaine, et ne voit pas la coopération africaine sous le seul angle de l’eau. Il existe une vision plus large de liaison de l’Afrique de l’Est et du Nord par les ports, les routes, les réseaux énergétiques et le commerce. Le système de la mer Rouge pourrait s’intégrer d’Ain Sokhna au Soudan, à l’Érythrée, à Djibouti et à la Somalie, puis à l’Afrique de l’Est jusqu’au Kenya et à la Tanzanie, avec des possibilités de liaison vers le sud et l’ouest, en plus des axes terrestres transversaux tels que l’axe Safaga–N’Djamena. Ces réseaux pourraient transformer la mer Rouge, le bassin du Nil et l’Afrique de l’Est en un espace économique connecté. C’est précisément ici,